Den svåra vägen till demokrati

Att bara ge pengar till ett land för att bygga en militär säkerhet leder ofta till att man glömmer att bygga upp demokratin. Det menar den tidigare statssekreteraren vid det norska utrikes-departementet, folkrättsjuristen Vidar Helgesen. Demokratin som styrelseskick är stabiliserande, säger han, men vägen dit kan skapa svåra konflikter.

– Det gick ju lite dåligt för høyre i det norska valet 2005 så det tedde sig naturligt att jag flyttade till Stockholm för att lära mig mer om valsystem.

Vidar Helgesen är folkrättsjurist och var tidigare statssekreterare på Norges utrikesdepartement. I januari 2006 kom han till Idea, International institute for democracy and electoral assistance. Idea tillkom på svenskt initiativ 1995 och är en mellanstatlig organisation bildad av 25 länder. Vidar Helgesen menar att en mellanstatlig organisation har en fördel jämfört med en icke-statlig.

– Demokratifrågorna är ofta väldigt känsliga och en mellanstatlig organisation betraktas av många regeringar som mer seriös och ansvars-kännande.

Idea sitter på en global kompetens om hur valsystem och valmyndigheter fungerar.

Hit till Strömsborg, den lilla ön mitt i Stockholm, som en gång inrymde ett berömt danspalats, hittade nyligen Kenyas Stockholmsambassadör.

– Hon ville veta vad Idea kunde bidra med i en grundlagsprocess för att utforma ett valsystem. I Kenya är det tradition att vinnaren tar allt och det kan ställa till stora problem i ett polariserat land där dessutom presidenten har stor makt. Minoritetsgrupper riskerar att diskrimineras. I Storbritannien fungerar samma valsystem därför att befolkningssammansättningen är en annan och maktbalansen fungerar. I länder där valets segrare också utser domare och andra höga ämbetsmän kan det leda till konflikter.

Idea producerar global kunskap om all världens valmyndigheter. Det är mer än en databas, det är ett interaktivt nätverk av experter.

Vidar Helgesen berättar en historia från Norge som exempel.

– I det senaste valet prövade man att rösta utan kuvert. Valsedeln veks ihop så att det inte gick att se partinamnet, men om papperet fladdrade upp så bröts valhemligheten. Det blev debatt i Norge om det här hade gått rätt till och Idea fick frågan. Vi svarar inte om det var rätt eller fel, men vi kunde svara på vad som är praxis i Europa.

Idea arbetar med val, partisystem, grundslagsprocesser, hur medborgare värderar graden av demokrati i sitt land och kvinnors deltagande i politiken. Det senare kan vara bedömningar av olika kvoteringssystem.

– Ett valsystem är extremt viktigt. Gör man fel kan det leda till konflikter. Den typen av frågor är sällan uppe på agendan, säger Vidar Helgesen.

– Oftare handlar det om att internationella experter vill kopiera ett system som redan finns. Att amerikanska rådgivare vill införa sin egen modell är inte ovanligt. Det blir ofta lättvindiga lösningar och man riskerar att cementera maktstrukturer.

– Att genomföra ett val är den största logistiska operation som ett land genomför i fredstid. Eftersom man väljer kanske vart fjärde år går det inte att ha en stående kår av professionella valfunktionärer, utan man måste utbilda dessa och här är Idea ledande i världen. Vi arbetar nu bland annat i Nepal, Bolivia, Mexiko och Chile och har ett stort projekt i Sudan. Vi har blivit ombedda av Storbritannien att göra en insats för Sudans partiutveckling. Det finns ett gammalt partisystem och på den grunden organiserar vi nu utbildning och workshoppar bland annat i hur partier fungerar i parlamentet. En särskild utmaning är omvandlingen av gerillan i söder till ett politiskt parti. Enligt fredsavtalet ska det bli val 2009 eller 2010.

Att bygga demokrati är en svår konst och inte blir det lättare om man trillar i de vanligaste fällorna. Vidar Helgesson räknar upp några.

– Demokrati är stabiliserande. Det vet alla. Däremot inser inte alla att själva demokratiseringsprocessen kan vara destabiliserande. Det är naturligt att den är det, för det handlar om att omfördela makten.

En studie av vägen till demokrati i Indonesien visade hur valkampanjen ledde till flera våldsutbrott. En förklaring är att i ett land utan demokratisk tradition och utan etablerade partier så är det grupper som vanligtvis står mot varandra som tar över partiernas roll. När det sedan kommer pengar utifrån i demokratins namn stärks grupperna, motsättningarna ökar och det kan till och med leda till våld. Precis tvärtom mot vad det internationella samfundet tänkt sig.

– Det är definitivt en realitet som vi sett, säger Vidar Helgesen och påpekar samtidigt att demokratiseringen av Indonesien nog varit en bland de mest lyckade under de senaste 20 åren. I maj fyllde den indonesiska demokratin tio år.

– Det är viktigt att det internationella samfundet förstår vad en reformprocess innebär, och att man ser hur den politiska makten förhåller sig till den ekonomiska och att det internationella samfundet kan påverka detta spel. En ekonomisk insats kan leda till att konfliktnivån förstärks. Mer pengar betyder starka intressen och det kan skapa konflikter.

Demokratierna är vana vid snabba resultat. Politikerna vill visa på snabba framgångar inför sina väljare.

– Det här passar väldigt illa när man bygger demokrati. För det tar tid, säger Vidar Helgesen:

– Det handlar inte om några år utan om ett generationsskifte. I Kosovo har det gått tio år sedan Nato-interventionen, och få vill nog säga att man har lyckats etablera en stabil demokrati än. Afghanistan är än mer komplext och man måste räkna med minst 30 år. Men militärerna byts ut var sjätte månad och biståndsprojekten löper på fem år.

I sin iver att visa resultat kommer hjälparländerna in med stora summor pengar direkt efter en postkonfliktsituation och Vidar Helgesen säger att landet då ofta inte har några institutioner som kan ta hand om dessa pengar vilket lätt ger dåliga lösningar och korruption. I stället skulle man gradvis bygga upp institutionerna och i takt med detta slussa in pengarna.

De internationella insatserna är ofta från stat till stat och från regering till regering.

– Man når sällan ner till partier och parlament och det är också politiskt känsligt. Särskilt i splittrade samhällen. Regeringen är skeptisk till hjälp utifrån till partier, säger Vidar Helgesen. Men om insatsen endast är på regeringsnivå riskerar man att öka polariseringen i samhället. Stora grupper av befolkningen kan uppfatta att biståndet inte går till landet utan till statsministern och hans krets. Det gäller att hitta ett sätt att stödja de andra komponenterna i demokratin. Parlament och partier blir ofta marginaliserade i processen.

Vidar Helgesen menar att man i ökande grad ser militära och civila insatser i samverkan som extremt viktiga. Demokratibygge kan ses som ett statsbygge.

– Det är dock viktigt att få ett samhälle som fungerar där medborgarnas grundläggande behov tillfredsställs. Om man bara satsar på den militära säkerheten riskerar man att glömma bort att skapa maktbalans, rättssäkerhet och att bygga demokratiska institutioner. Då finns det i stället en risk att man lägger en grund för tendenser till envälde.

Jan-Ivar Askelin, Framsyn 2008/2